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16 novembre 2017

Le socle social en perspective historique

Philippe Pochet

Dans la perspective du «Sommet social» qui se tient à Göteborg ce 17 novembre, où les détails du Pilier européen des droits sociaux devraient être présentés, lire ci-dessous l'article de Philippe Pochet, directeur général de l'ETUI, appelant l'UE à rééquilibrer les questions sociales et économiques en mettant en place un programme social ambitieux.

La construction européenne a depuis son origine été doublement déséquilibrée. D’un part, la logique centrale est celle d’une intégration économique dont la dimension sociale constitue essentiellement un dérivé des gains produits par l’intégration économique (Rapport Ohlin, 1956, Pochet, 2005). D’autre part, la politique sociale est limitée tant dans les dimensions considérées que dans les procédures pour l’adoption des actes législatifs (unanimité).  Le débat sur le développement d’une Europe sociale a donc toujours eu deux aspects. La première de rééquilibrage avec la dimension économique et la seconde de parvenir à développer un programme social ambitieux.
D’autre part, la politique sociale est limitée tant dans les dimensions considérées que dans les procédures pour l’adoption des actes législatifs (unanimité).  Le débat sur le développement d’une Europe sociale a donc toujours eu deux aspects. La première de rééquilibrage avec la dimension économique et la seconde de parvenir à développer un programme social ambitieux.

Quand on se place dans une perspective historique, on peut constater qu’environ tous les 15 ans, une proposition ambitieuse de rééquilibrage et de développement est adoptée.  Ainsi, les années 1973/74 voient une première tentative avec l’adoption d’un premier programme social et l’activation des dispositions du traité (article égalité H/F et, art 235 qui permet d’étendre les compétences à l’unanimité), 1988/89 est une période féconde avec l’adoption d’ une Charte communautaire des droits sociaux fondamentaux des travailleurs (sans le RU) suivi d’un ambitieux programme d’action. Les premières années du nouveau millénaire sont l’occasion de repenser le logiciel européen avec l’adoption d’ une Charte des droits fondamentaux et la négociation d’un traité constitutionnel (qui sera un échec partiel), et enfin 2015/16 la présentation d’un socle de droits et principes et d’un (très) mini programme social pourrait constituer la 4ème tentative de relance de l’Europe sociale.

Chaque tentative a sa spécificité et ses acteurs principaux.

La première se fait dans un contexte de mobilisation sociale forte et de début de crise économique. Elle est la résultante d’une analyse des gouvernements nationaux et de la Commission qu’ignorer le social n’est plus possible. A traité constant va se développer deux politiques phares de l’Union européenne, l’égalité hommes/femmes et la santé/sécurité au travail. Cette dynamique va durer 6/7 ans et s’épuisera avec l’avènement de Margaret Thatcher au Royaume-Uni (1979).

La deuxième tentative fait suite au projet de « grand Marché intérieur » et aux promesses du Président de la Commission Jacques Delors de développer parallèlement la dimension sociale. Une charte non contraignante comportant 12 sections est adoptée ainsi qu’un programme d’action de près de 50 mesures dont 20 de nature contraignante. La perspective est ici défensive. Face aux libéralisation et déréglementations qui se multiplient dans tous les pays et les effets de la globalisation (alors Japon et Brésil) qui se font sentir il est nécessaire de garantir (déjà) un socle de droits. Outre Delors, certains gouvernements comme le gouvernement belge sont à la manœuvre, ainsi que les institutions européennes, le Parlement et le Comité économique et social. Ici aussi la poussée initiale ne dure que 6/7 ans. Elle s’abime sur la nécessité de respecter les critères de Maastricht pour l’entrée dans l’union économique et monétaire, et les réformes des marchés du travail et de la protection sociale qui vont souvent de pair.

Le troisième essai est plus complexe, plus ambitieux mais aussi moins abouti. Il est la suite logique de l’intégration monétaire et de l’impossibilité (du moins historique) d’avoir une monnaie sans Etat. Ceci conduit à essayer de redéfinir les fondamentaux de l’intégration européenne. Cela passe fondamentalement par l’accélération de l’intégration politique en se donnant une (quasi) Constitution censée conduire à un demos partagé ainsi que d’une charte des droits fondamentaux exprimant les valeurs communes.  Au départ la place du social n’est pas très claire et il faudra beaucoup d’effort pour l’inscrire à l’agenda de la Convention. C’est plus facile pour la Charte des droits fondamentaux mais les droits inclus le sont à droit constant et n’apportent peu ou pas d’innovation ou de progrès. Comme on le sait les deux projets sont contestés et aboutissent pour l’un à une simple proclamation à Nice en 2000 et à une seconde proclamation à Lisbonne en 2007 et pour l’autre à un long processus qui finira par aboutir sous le nom de traité de Lisbonne en 2007.  Il n’est pas très clair de savoir qui sont les acteurs à la manœuvre, les Etats sont divisés, comme le sont les opinions publiques.  Par contre c’est l’occasion d’un changement de discours radical passant de l’idée d’un programme d’action législatif à celui d’une convergence par une méthode souple et non contraignante, la méthode ouverte de coordination qui prend sens (elle existait sous la forme de stratégie européenne de l’emploi (SEE) depuis 1998) avec le sommet de Lisbonne (2000). Celle-ci aussi s’épuise après 6/7 ans suite à la révision de la stratégie de Lisbonne et de la SEE en 2004/2005.

Ainsi 15 ans plus tard et presque 30 après la charte des droits sociaux fondamentaux, l’Union européenne dit vouloir opérer une nouvelle tentative de rééquilibrage et de développement d’une dimension sociale.

Cela passe par le projet d’élaborer un socle social comprenant des droits et des principes distribués en 20 domaines supposés garantir et améliorer l’acquis communautaire.  L’ensemble est touffu une 15aine de documents, peu hiérarchisé, peu clair. Quelques propositions (contrat de travail, accès à la protection social, réconciliation vie familiale et de travail,..) constituent l’ébauche d’un programme de travail. Le résultat provient plus de l’analyse d’un risque de naufrage du projet européen sans dimension sociale et des ravages de la période d’austérité et de remise en cause du social national dans les opinions publiques que d’un plan structuré. C’est aussi un projet qui n’est pas appuyé par l’ensemble de la Commission, ni par bcp de gouvernements (au-delà d’un acte à portée symbolique).  Il y a une ambition d’avoir un impact sur l’union monétaire et le semestre européen au travers d’un scoreboard social (couvrant 12 domaines). Toutefois le scoreboard proposé (qui devrait donner une coloration plus sociale à l’UEM et « socialiser » le Semestre (selon les termes de Van Hercke et Zeitlin) n’est finalement que le 5ème ensemble d’indicateurs après ceux d’Europe 2020 (la suite de Lisbonne), de la procédure sur les déséquilibres macro-économiques (MIP), des indicateurs liés à l’emploi et ceux liés à la protection sociale (exclusion, pensions, santé). Difficile dans cette configuration d’avoir une idée précise de l’impact de cette nouvelle proposition. Toutefois la plupart des analyses approfondies (PES, ETUI,) montrent les potentialités si des acteurs (puissants) s’en emparent.

Cela dépendra aussi beaucoup de l’analyse conjoncturelle et structurelle qui sera faite. Une première possibilité est que la relative embellie économique, les troubles de Trump, de May et les reculs de la vague populiste, le relatif retour en grâce de l’UE auprès des opinions publiques entraînent un retour au Bussiness as Usual c’était juste un mauvais moment à passer ») en d’autres termes le social passe à la trappe

Ou alors, cette tentative confuse mène à quelques avancées en matière sociale mais toujours pas à un véritable rééquilibrage en le social et l’économique. Et comme Sisyphe il est probable qu’une autre tentative aura lieu dans une dizaine d’année. 

Une troisième possibilité serait que la reconnaissance des risques d’une nouvelle crise financière et générale, la méfiance persistante autour des effets positifs réels de l’UE, le chômage persistant dans nombre d’États, la conjoncture internationale inquiétant mènent à un regroupement d’acteurs stratégiques. Ceux-ci parviennent à structurer un changement de long terme dans une approche Polanyienne qui visent à rééquilibrer le social et l’économie. Au vu du rapport de force des acteurs en présence cela ne semble pas l’hypothèse la plus probable mais certainement la plus souhaitable pour une stabilité à moyen et long terme.

De cette lecture collective du moment, découlera les potentialités réelles du socle social entre pétard mouillé qui s’éteindra rapidement, un nouveau cycle inachevé ou un premier pas vers un changement dans la durée qui sera on l’espère supérieur aux sept années des autres cycles.  

La version anglaise de l'article écrit par Philippe Pochet, directeur général de l'ETUI, a été publiée pour la première fois le 17 octobre 2017 sur le blog New European Trade Unions Forum (NETUF). Il a également été publié le 14 novembre 2017 sur le blog EUROPP - European Politics and Policy.

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