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20 octobre 2017

Le Socle européen des droits sociaux : instrument pour combler les fossés ou initiative vouée à l’échec ?

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Le processus concernant le Socle européen des droits sociaux (SEDS) touche à sa fin : l’accord au sein du Conseil est attendu pour les prochains jours et la proclamation est prévue pour le 17 novembre à Göteborg. Le moment est venu, par conséquent, de mener une réflexion et de se demander si le SEDS, que certains ont également qualifié de « dernière chance de l’Europe sociale » donnera les résultats que l’on en attend.

Et les attentes sont élevées. La dimension sociale de l’UE a été négligée pendant la dernière décennie et elle souffre d’un double déséquilibre, largement reconnu par les chercheurs. Tout d’abord, le déséquilibre entre la dimension sociale (nationale) et le marché intérieur (paneuropéen), puisque la constitutionnalisation des droits économiques a conduit à ce que les droits sociaux soient perdants à chaque fois qu’un prétendu arbitrage doit avoir lieu. D’autre part, la déréglementation du droit national du travail et des systèmes de protection sociale (via des mesures d’austérité soutenues par l’UE) a porté à son comble le second déséquilibre : entre gouvernance économique et monétaire et politique sociale. La faiblesse relative persistante de la dimension sociale au niveau de l’UE n’a fait que renforcer ces « déséquilibres ».

Un récent working paper de l’ETUI examine si le SEDS apporte une réponse à cette problématique épineuse. Le Socle réussira-t-il à rendre l’UE plus « sociale » ? Et, plus particulièrement, le SEDS changera-t-il quoi que ce soit dans l’évolution de la politique sociale de l’UE ? Représente-t-il le tournant attendu depuis si longtemps dans le discours de l’UE, ou s’agit-il simplement d’une autre initiative juridiquement non contraignante vouée à l’échec ?

 

Qu’est devenu le SEDS ?

Après de longues consultations et de nombreuses attentes , le SEDS en lui-même se présente sous la forme d’une recommandation et d’un projet de proclamation qui doit être faite en novembre, à Göteborg.

Les principes/droits exposés dans le SEDS concernent des domaines où l’UE possède clairement une compétence législative (par exemple « un environnement de travail sain, sûr et bien adapté ») et où il existe déjà un cadre juridique solide (par exemple l’égalité entre les genres), mais aussi des domaines où l’UE n’a qu’une compétence législative limitée ou inexistante (par exemple « le logement et l’aide aux sans-abri » et « les salaires »). Le contenu des principes/droits a également considérablement changé depuis le document de consultation (publié au printemps 2016) et il propose à présent un niveau de protection plus élevé. Par exemple, plutôt que de simplement déclarer que la protection contre les expulsions forcées doit être assurée, le SEDS introduit désormais un droit explicite pour les personnes vulnérables à ne pas faire l’objet d’une telle expulsion.

La recommandation et la proclamation telle qu’elles sont proposées par la Commission, ont un contenu identique mais leur impact et leur forme juridique diffèrent. La recommandation, adoptée en vertu de l’article 292 TFUE, est un instrument qui oriente l’action au niveau national et qui par conséquent est essentiellement adressé aux États membres. La proclamation est un instrument beaucoup plus exceptionnel en ce sens qu’elle n’est pas explicitement prévue dans les traités. Toutefois, en pratique, des proclamations ont été adoptées dans le passé – par exemple la Charte des droits fondamentaux de l’UE a été proclamée en 2000, puis intégrée dans les traités en 2007. Contrairement à la recommandation, la proclamation est un instrument interinstitutionnel qui exprime un engagement dans le chef des institutions de l’UE et seulement de manière indirecte des États membres. Toutefois, ni la recommandation, ni la proclamation ne sont légalement contraignantes.

En grande partie suite à ce statut non contraignant, le SEDS lui-même n’ajoute pas directement beaucoup aux droits des personnes qui vivent et qui travaillent dans l’UE. Ce n’est que s’il est utilisé de manière adéquate et en exploitant au maximum ses capacités que le SEDS pourra avoir un impact significatif. Mais l’impact effectif dépendra de la manière dont les institutions de l’UE et les autres acteurs concernés utiliseront activement l’instrument que constitue le SEDS.

J’aimerais envisager ici la manière dont le SEDS pourrait être utilisé dans le but de modifier certains aspects du processus décisionnel au niveau de l’UE, à la fois dans le domaine de la politique sociale, et au-delà.

 

Le SEDS et l’élaboration de la politique sociale et du droit du travail de l’UE

S’agissant de l’évolution de la politique sociale et du droit du travail de l’UE, il y a potentiellement trois niveaux où le SEDS pourrait avoir un impact. Tout d’abord, il pourrait donner une forme nouvelle et influencer indirectement le droit primaire de l’UE. Il pourrait également inspirer et structurer de nouvelles initiatives de l’UE au niveau du droit secondaire. Enfin, le SEDS pourrait entraîner une prise en compte plus importante des droits sociaux dans les mécanismes de gouvernance de l’UE (par exemple le Semestre européen).

La Commission fait référence à la Charte comme un précédent pertinent en matière de proclamation. Par conséquent, elle attribue au SEDS une signification similaire à celle qui avait été accordée à la Charte avant son intégration dans les traités. Cela signifie qu’à tout le moins, le SEDS devrait servir d’outil d’interprétation pour les droits sociaux qui sont intégrés dans la Charte et qui sont concrétisés davantage par le Socle. Le SEDS semble également offrir un moyen de soutenir l’article 9 TFUE (clause sociale) et de contribuer à la réalisation des objectifs sociaux de l’UE (par exemple les articles 3(3) TUE, 151 et 152 TFUE).

Au niveau du droit secondaire, le SEDS pourrait modifier la pratique de l’élaboration du droit du travail et de la politique sociale de l’UE. Le SEDS pourrait servir d’inspiration et d’élément déclencheur pour de nouvelles initiatives législatives en particulier, parce que de nombreux sujets couverts par le Socle n’ont jusqu’à présent pas été réglementés au niveau de l’UE. À l’heure actuelle, une véritable liste des initiatives législatives nouvelles fait très clairement défaut. En outre, les droits et principes intégrés dans le SEDS pourraient influencer le contenu de futures initiatives dans ce domaine. Les initiatives législatives figurant dans le « paquet Socle » du 26 avril 2017 (en particulier s’agissant de la révision de la directive relative à la déclaration écrite et de l’initiative sur l’accès à la protection sociale) font référence au SEDS dans la partie explicative des propositions, et leur contenu correspond également aux principes et aux droits intégrés dans le SEDS. En ce sens, le SEDS a déjà représenté une sorte de point de référence pour le contenu de ces initiatives ; reste à voir quel sera l’impact sur les initiatives futures.

Le SEDS devrait avoir un impact significatif sur les mécanismes de gouvernance de l’UE. À cet égard, la Commission a prévu d’utiliser le Tableau de bord qui est joint au SEDS comme principal instrument déterminant les indicateurs à intégrer dans les procédures de gouvernance. Même si les indicateurs actuellement repris dans le Tableau de bord ne sont pas suffisants pour représenter et garantir correctement (tous) les droits intégrés dans le SEDS, ils constituent une première étape intéressante en termes d’application concrète : un mécanisme spécifique, juridiquement non contraignant, dans lequel la Commission s’engage à utiliser et à intégrer le SEDS et le Tableau de bord dans le Semestre européen, même si la dernière série en date des recommandations spécifiques par pays ne reflète pas encore de changements impulsés par le SEDS.

 

L’impact du SEDS au-delà de l’acquis social

La Commission n’évoque pas la question de savoir si le SEDS aura un effet quelconque sur la politique menée au niveau de l’UE au-delà de l’acquis social. Toutefois l’on pourrait envisager au moins deux directions dans lesquelles le SEDS pourrait jouer un certain rôle.

Tout d’abord, le SEDS peut restructurer et influencer la pouvoir discrétionnaire institutionnel dont font preuve les institutions de l’UE lorsque leurs actions ont un impact sur des questions qui sont régies par le Socle. La CJUE a utilisé la Charte de l’Union européenne comme un point de référence pour limiter ce pouvoir discrétionnaire institutionnel après la proclamation de la Charte, et avant que celle-ci ne devienne légalement contraignante (par exemple dans son jugement dans C-540/03 Parlement v Conseil). La CJUE a également jugé que des institutions, dans leurs relations avec des tierces parties, ne pouvaient s’écarter de leurs obligations telles qu’elles sont établies dans des instruments juridiquement non contraignants, puisque cet écart porterait atteinte au principe général de sécurité juridique (voir C-189/02 P et.al. Dansk Rørindustri). Le caractère institutionnel de la proclamation constitue le facteur clé à cet égard et pourrait permettre aux acteurs concernés d’utiliser le SEDS comme un bouclier, voire comme une épée.

D’autre part, le SEDS pourrait servir de point de référence pour des propositions politiques allant au-delà du domaine de la politique sociale. Par exemple, comme les politiques de l’UE doivent être interprétées et appliquées de manière cohérente pour assurer la sécurité juridique, l’on pourrait utiliser l’argument que les initiatives législatives dans n’importe quel domaine du droit de l’UE ne peuvent pas contredire ou violer les principes du SEDS (par exemple au niveau national). Il serait également possible de soutenir que le SEDS doit être utilisé comme un mécanisme de contrôle dans les procédures institutionnelles internes comme REFIT. Même si jusqu’à présent, la Commission n’a pas proposé de respecter les normes du SEDS dans la procédure REFIT, elle a fait allusion à une telle possibilité en indiquant que le SEDS « offre un nouveau moyen d’évaluer si la législation actuelle de l’UE est conçue et gérée de telle sorte qu’elle soit adaptée à sa finalité […] ».

En résumé, dans la situation actuelle, le SEDS ne constitue certainement pas la panacée pour résoudre les problèmes les plus sérieux qui accablent l’Europe sociale. Il s’agit plutôt d’une initiative juridiquement non contraignante, modérément ambitieuse, et dont l’impact est largement dépendant de la question de savoir si les acteurs concernés (institutions de l’UE, États membres, partenaires sociaux, société civile etc.) prendront cette initiative au sérieux et la traiteront comme une première étape vers une véritable convergence sociale à travers l’Europe. J’ai présenté ici un certain nombre de pistes indiquant comment le SEDS pourrait s’avérer être davantage qu’un simple document juridiquement non contraignant, que de temps à autre l’on mentionne en passant. Il reste encore à voir cependant dans quelle mesure ces pistes se concrétiseront.

Dr Zane Rasnača est chercheuse spécialisé dans l’européanisation des relations professionnelles au sein de l’Institut syndical européen (ETUI) à Bruxelles.

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