La politique de l’Union européenne en matière de déchets vise à rendre la gestion des déchets plus efficiente dans l’ensemble de l’Union, en gérant les déchets comme une ressource et en évoluant vers une société européenne du recyclage où les États membres peuvent développer des systèmes autonomes d’élimination des déchets.

Le panorama réglementaire actuel de l’Union européenne (UE) en matière de déchets est complexe. Le cadre général est fourni par la directive-cadre sur les déchets et le règlement concernant les transferts de déchets. Le niveau législatif suivant est constitué de textes qui couvrent les opérations de traitement des déchets, comme la directive sur les émissions industrielles (incinération des déchets) et la directive sur la mise en décharge. Enfin, il existe un troisième niveau de la législation, avec sept textes spécifiques qui traitent de différents flux de déchets : les boues d’épuration dans l’agriculture ; les emballages et les déchets d’emballage ; les PCB/ PCT ; les véhicules en fin de vie ; les piles et accumulateurs ; la limitation de l’utilisation de certaines substances dangereuses dans les équipements électriques et électroniques (RoHS2) ; les déchets d’équipements électriques et électroniques.

La directive-cadre sur les déchets

La directive-cadre sur les déchets constitue l’élément central de la réglementation européenne en la matière. Elle fournit des définitions de concepts essentiels comme les déchets, la fin du statut de déchet, la réutilisation et le recyclage.

La directive-cadre sur les déchets a été adoptée en 2008 avec pour objectif principal de rapprocher l’UE d’une "société du recyclage" en cherchant à éviter la production de déchets, en utilisant les déchets comme une ressource, en réduisant l’impact négatif des déchets sur l’environnement et sur la santé, et en stimulant l’efficience européenne en matière d’énergie et de ressources dans la perspective d’une "économie circulaire". La directive-cadre tient compte du principe de précaution figurant dans le traité sur l’Union européenne, et elle est bâtie sur les trois principes essentiels suivant.

Prévention : la prévention se présente sous deux aspects – la prévention de la production de déchets et la prévention des dommages causés par les déchets. Selon une approche inspirée par la théorie du cycle de vie, la directive place la prévention des déchets au sommet de la hiérarchie des options en matière de gestion des déchets que les États membres doivent appliquer lorsqu’ils développent leurs politiques nationales ; elle est suivie par la préparation en vue d’une réutilisation, le recyclage, les autres formes de récupération (par exemple énergétique) et l’élimination.

La directive dispose également que les États membres doivent établir des programmes de prévention avant le 12 décembre 2013, décrivant les mesures de prévention existantes, déterminant des benchmarks qualitatifs ou quantitatifs spécifiques appropriés pour les mesures de prévention en matière de déchets, et établissant des indicateurs pour les mesures de prévention. Les progrès accomplis doivent être signalés périodiquement à la Commission.

Principe pollueur-payeur : ce principe, qui figure dans le Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, vise à prévenir et réparer les dommages environnementaux. Conformément à ce principe, les coûts de la gestion des déchets doivent être supportés par le producteur originel des déchets ou par les détenteurs actuels ou antérieurs des déchets.

Responsabilité élargie du producteur : ce principe vise à renforcer la réutilisation et la prévention, le recyclage et les autres méthodes de récupération des déchets. Toutefois, sa mise en œuvre est laissée à la discrétion des États membres.

Il est intéressant de noter que ces principes ne sont souvent pas traduits dans des actions politiques concrètes puisqu’il appartient aux États membres de les mettre en œuvre en tenant compte du contexte national spécifique et des circonstances qui y prévalent. La Cour de justice a même estimé que les États membres étaient libres de transposer le principe pollueur-payeur comme ils le jugeaient bon.

Règlement concernant les transferts de déchets

La circulation des déchets constitue un problème important du commerce international. L’UE est le premier exportateur et le premier importateur mondial (avant les États-Unis et la Chine) de déchets non dangereux destinés à être valorisés – en 2011, sa part se montait à 35,5 % des exportations mondiales (USA : 4,5 % ; Chine : 21,4 %) et à 44,5 % des importations mondiales (USA : 18 %, Chine : 1 %). Le recyclage du papier et du plastique européen a souvent lieu en Asie.

Le règlement concernant les transferts de déchets vise à superviser et à contrôler ces transferts afin de protéger à la fois la santé humaine et l’environnement. Il s’applique à tous les transferts internationaux de déchets, quelle qu’en soit la finalité, à l’intérieur de l’Union européenne, mais aussi à partir de l’UE ou à destination de l’UE.

L’UE a transposé pour l’essentiel dans sa législation la convention de Bâle sur le contrôle des mouvements transfrontières de déchets dangereux et de leur élimination, qui s’impose dès lors de manière contraignante à tous les États de l’UE.

La législation communautaire comporte également des dispositions sur le transfert de déchets entre États membres, au travers d’un système d’autorisation préalable pour le transfert de déchets à des fins d’élimination ou de récupération, d’un système de notification obligatoire et d’un document de suivi uniforme pour les transferts de déchets. Les États membres sont obligés de prendre les mesures nécessaires pour inspecter, prélever des échantillons et contrôler les transferts de déchets. Ils doivent mener à bien inspections, vérifications et autres contrôles.

En dépit de sa nature contraignante, cet élément de la législation est appliqué de manière différente dans les divers États membres comme l’a montré un récent audit effectué dans huit pays de l’UE.

Les exemples qui suivent montrent la complexité du problème :

1. Les systèmes d’information présentent des faiblesses en raison de l’absence de règles et de directives claires pour s’attaquer au problème posé par la collecte des données et l’établissement des rapports. Dès lors, les données statistiques peuvent être incomplètes ou peu fiables, et il est difficile sur base de ces informations de se livrer à des activités de mise en œuvre, de contrôle et d’examen. La comparabilité des données statistiques sur les inspections, les infractions et les sanctions est rendue malaisée par l’absence d’un protocole pour la collecte de ces données, leur enregistrement et les rapports afférents ;

2. Il existe deux systèmes différents de codes tarifaires. Les codes tarifaires appliqués par le règlement sur le transfert des déchets et la convention de Bâle sont différents des codes tarifaires internationaux utilisés par les autorités douanières. Jusqu’à présent, personne n’a développé de tableau de conversion permettant d’utiliser les codes tarifaires pour sélectionner les transferts à haut risque à des fins d’inspection par les autorités douanières ;

3. Plusieurs pays ne basent pas suffisamment leurs politiques de mise en œuvre des règles sur une évaluation explicite du risque. Par exemple, l’audit indique qu’il est clairement établi que dans plusieurs pays les déchets dangereux sont importés ou exportés comme "marchandises" ou "déchets figurant sur la liste verte" (déchets non dangereux destinés à la récupération), ce qui constitue un moyen d’éviter les procédures établies dans le règlement.

Ces aspects, conjugués au nombre limité des inspections, à l’incapacité de retracer les différents flux de déchets, aux différences dans la manière dont les infractions sont sanctionnées et au faible niveau des sanctions dans certains pays, constituent autant de problèmes sérieux. Une telle situation augmente également le risque que des déchets soient transférés illégalement et que cela aboutisse à un traitement inadéquat des déchets.

En matière de commerce international, dans le cadre des négociations sur le Partenariat transatlantique de commerce et d’investissement entre l’UE et les États-Unis, il est évident qu’une réflexion supplémentaire est nécessaire sur la question des inspections et des contrôles des transferts de déchets et sur les autres impacts de leur transport.

Les directives sur les opérations de traitement des déchets

Deux directives principales constituent le second niveau de la législation européenne sur les déchets, en se focalisant sur les opérations de traitement de ces déchets : la directive sur les émissions industrielles (incinération des déchets) et la directive sur la mise en décharge.

La directive sur les émissions industrielles (incinération des déchets) entend parvenir à un niveau élevé de protection de l’environnement et de la santé. À cette fin, elle impose des obligations aux activités industrielles présentant un potentiel de pollution majeure, au travers de permis et d’exigences spécifiques pour la mise en décharge. Ces mesures sont destinées à éviter ou à réduire la pollution de l’air, de l’eau et du sol, et d’éviter ou de réduire la production de déchets dans les équipements industriels et agricoles. Plusieurs secteurs industriels présentant un potentiel majeur de pollution sont visés : l’énergie, la métallurgie, le secteur minier, la chimie, la gestion des déchets, l’élevage d’animaux, etc. Des dispositions spécifiques sont également présentes pour des installations particulières comme les usines de combustion et les sites d’incinération ou de co-incinération des déchets, entre autres.

La directive mise en décharge impose des exigences strictes aux décharges pour prévenir et minimiser leurs effets négatifs sur l’environnement (eau, sol, air) et sur la santé humaine. Elle définit les différentes catégories de déchets (déchets municipaux, dangereux, non dangereux, inertes) et s’applique à toutes les décharges, définies comme des sites d’élimination des déchets par dépôt des déchets sur ou dans la terre. Elle distingue également trois catégories de décharges selon qu’elles sont destinées à des déchets dangereux, des déchets non dangereux et des déchets inertes.

La directive prévoit une procédure normalisée d’acceptation des déchets, destinée à éviter les risques. En particulier, elle dispose que les déchets doivent être traités avant d’être mis en décharge. Elle énumère certains types de déchets qui ne peuvent pas être acceptés dans une décharge, en ce compris des déchets liquides, des pneus usagés, etc.

Enfin, la directive met en place un système de permis d’exploitation pour les sites de mise en décharge et impose aux États membres l’obligation de s’assurer que les sites existants de mise en décharge sont conformes aux dispositions de la directive sous peine de devoir cesser leur activité.

Directive sur les flux de déchets

Les directives sur les flux de déchets traitent de la gestion de catégories spécifiques de déchets. Leur objectif est d’assurer une gestion des flux de déchets efficace et respectueuse de l’environnement : boues d’épuration, piles et accumulateurs, emballages et déchets d’emballage, PCB et PCT, véhicules hors d’usage, substances dangereuses, déchets d’équipements électriques et électroniques.

Boues d’épuration : la directive cherche à encourager l’utilisation de boues d’épuration dans l’agriculture et à réglementer son utilisation de manière à prévenir les effets dommageables sur le sol, la végétation, les animaux et les êtres humains. À cette fin, elle interdit l’utilisation de boues non traitées sur un terrain agricole sauf si elles sont injectées ou incorporées dans le sol.

Piles et accumulateurs : la directive interdit de placer sur le marché des piles et accumulateurs présentant une certaine teneur en mercure et en cadmium. Elle définit des règles pour leur collecte, leur recyclage, leur traitement et leur élimination.

Emballages et déchets d’emballage : la directive est focalisée sur la prévention des déchets d’emballage et sur la promotion de la récupération et du recyclage de déchets d’emballage, en vue de prévenir ou de réduire l’impact des emballages et des déchets d’emballages sur l’environnement.

Élimination des polychlorobiphényles (PCB) et des polychloroterphényles (PCT) : Les PCB appartiennent à un groupe de produits chimiques synthétiques connus comme polluants organiques persistants (POP). Les PCB sont classés comme étant probablement carcinogènes pour l’homme, et ont un certain nombre d’effets négatifs sur les animaux et les êtres humains. La directive sur l’élimination des PCB et PCT fixe les exigences pour une élimination respectueuse de l’environnement des PCB, en ce compris des inventaires des équipements qui contiennent des PCB et des plans pour leur élimination.

Véhicules hors d’usage : la directive vise à limiter la production de déchets provenant des véhicules hors d’usage, en organisant la collecte des déchets et leur traitement, en augmentant la réutilisation, le recyclage et la récupération des véhicules hors d’usage et de leurs composants et en facilitant le démantèlement grâce à des informations sur les composants et les matériaux. La directive définit de nombreuses exigences pour les constructeurs européens d’automobiles, qui doivent concevoir des véhicules facilement recyclables.

Équipements électriques et électroniques : la directive promeut la collecte et le recyclage des équipements électriques et électroniques. La directive sur les déchets d’équipements électriques et électroniques (DEEE) définit de nouveaux objectifs de collecte (85 % des DEEE générés, ou 20 kg par habitant à partir de 2019). Elle donne également aux États membres la capacité de combattre l’exportation illégale de déchets, en particulier les transferts illégaux de DEEE déguisés en transferts légaux d’équipements usagés. Enfin, la directive harmonise les exigences nationales d’enregistrement et de rapport.

Directive limitant l’utilisation de substances dangereuses (RoHS 2). La directive limite l’utilisation de substances dangereuses dans les équipements électriques et électroniques. Elle vise à accroître la quantité de déchets électroniques qui sont traités de manière appropriée et à réduire le volume destiné à l’élimination.

L’avenir de la législation de l’UE sur les déchets et “Mieux légiférer”

Le programme européen "Mieux légiférer" a été lancé par la commission Barroso en 2004. Son principal objectif est de réduire les coûts de la réglementation pour les entreprises par la simplification de la réglementation existante. Il s’écarte du principe de précaution en élargissant l’utilisation de l’évaluation d’impact réglementaire et en mesurant les coûts administratifs pour contribuer à améliorer la compétitivité.

L’approche "Mieux légiférer" est utilisée pour l’évaluation critique et l’examen de nombreux textes législatifs par secteur. À côté de la législation en matière de santé et de sécurité, "Mieux légiférer" porte également sur la stratégie du développement durable et les programmes environnementaux, en vue de simplifier la politique environnementale.

En 2012, la Commission a placé les PME au cœur du programme "Mieux légiférer". Après consultation, elle a identifié les 10 textes législatifs censés représenter la plus lourde charge pour les entreprises, et parmi eux la législation sur les transferts de déchets et la directive-cadre sur les déchets.

Pour répondre à la nécessité de simplifier la législation, la Commission travaille à la révision de la réglementation relative aux déchets. La DG environnement est chargée d’améliorer la mise en œuvre et de supprimer les rapports superflus ou d’autres procédures administratives qui ne sont pas nécessaires en matière de législation sur les déchets. Des actions complémentaires comme les "bilans de qualité" ( fitness checks) de la législation contribueront à identifier les charges excessives, les lacunes et les incohérences, et à déterminer comment mener à bien l’adaptation nécessaire au niveau du secteur concerné.

Dans sa feuille de route de 2013 sur la révision de la politique et de la législation dans le domaine des déchets, la Commission indique qu’elle procédera à une révision de la politique et de la législation en matière de déchets, et présentera les résultats de cet exercice en 2014. Trois éléments seront concernés : un réexamen des objectifs cibles dans la législation européenne sur les déchets (conformément aux clauses de réexamen figurant dans la directive-cadre sur les déchets, la directive sur la mise en décharge et la directive sur les emballages) ; un "bilan de qualité" de cinq directives ; une évaluation de la meilleure manière de traiter les déchets plastiques, dans la foulée du livre vert de 2013 sur ce thème.

Le réexamen se basera sur les objectifs de la feuille de route sur l’efficience énergétique, la nécessité de garantir un accès durable aux matières premières et la stratégie thématique sur la prévention et le recyclage des déchets, qui souligne la nécessité de moderniser, simplifier et assurer la cohérence de la législation en matière de déchets.

Réexamen des objectifs

Une obligation légale de réexaminer un certain nombre d’objectifs dans la gestion des déchets figure dans la directive-cadre sur les déchets, dans la directive sur la mise en décharge et dans la directive sur les emballages et déchets d’emballage.

Les objectifs suivants doivent être réexaminés en 2014 :

  • la directive-cadre sur les déchets fixe les objectifs à l’horizon 2020 pour la préparation en vue du réemploi, le recyclage et les autres formules de valorisation des matières, y compris les opérations de remblayage qui utilisent des déchets de construction et de démolition non dangereux ;
  • la directive sur la mise en décharge établit des objectifs progressifs pour la réduction de la mise en décharge de déchets biodégradables, le dernier objectif devant être atteint en 2016 ;
  • la directive sur les emballages et les déchets d’emballage fixe des objectifs différenciés de recyclage et de récupération pour différentes catégories de déchets d’emballage.

Les objectifs suivants doivent être atteints d’ici 2020, sachant qu’il n’y a pas de sanction si ces objectifs ne sont pas atteints.

Objectifs de la directive-cadre sur les déchets :

  • augmentation à 50 % de la réutilisation et du recyclage des déchets d’origine ménagère, à tout le moins pour le papier, le métal, le plastique et le verre ;
  • augmentation à 70 % de la réutilisation, du recyclage et des autres formules de valorisation des matières s’agissant de déchets de construction et de démolition non dangereux.

Objectifs de la directive sur la mise en décharge :

  • réduction à 35 % des déchets municipaux biodégradables mis en décharge.

Directive sur les emballages et les déchets d’emballage :

  • 60 % au minimum des déchets d’emballage, en termes de poids, seront récupérés ou incinérés dans des sites d’incinération d’emballages pourvus d’un dispositif de récupération énergétique ;
  • 55 % au minimum et 80 % au maximum, en termes de poids, des déchets d’emballages seront recyclés ;
  • les objectifs minimums suivants de recyclage pour les matériaux contenus dans les déchets d’emballage seront atteints :
    • 60 % en termes de poids pour le verre ;
    • 60 % en termes de poids pour le papier et le carton ;
    • 50 % en termes de poids pour le métal ;
    • 22,5 % en termes de poids pour le plastique, en ne comptant que les matériaux recyclés sous la forme de plastique ;
    • 15 % en termes de poids pour le bois.

“Bilans de qualité” des directives sur les flux de déchets

Les cinq directives suivantes seront concernées par le "bilan de qualité" :

  • Directive 86/278/CEE relative à la protection de l’environnement et notamment des sols lors de l’utilisation des boues d’épuration en agriculture ;
  • Directive 94/62/CE relative aux emballages et aux déchets d’emballage ;
  • Directive 96/59/CE concernant l’élimination des polychlorobiphényles et polychloroterphényles (PCB/PCT) ;
  • Directive 2000/53/CE relative aux véhicules hors d’usage ;
  • Directive 2006/66/CE relative aux piles et accumulateurs ainsi qu’aux déchets de piles et d’accumulateurs.

Livre vert sur les déchets plastiques

Une large consultation publique a été lancée par la Commission européenne en mars 2013 sur la meilleure manière de s’attaquer aux déchets plastiques dans le contexte de la réglementation actuelle en matière de déchets. Le rapport final a été publié en novembre 2013 et identifie plusieurs sujets importants pour les personnes ayant répondu : la gestion des déchets, la prévention des déchets, la législation, les instruments du marché et basés sur le marché, la sensibilisation et la communication.

Le cadre législatif de l’UE en matière de déchets est complexe et il continuera à l’être, malgré ou à cause des prochains bilans de qualité et de la révision générale de la législation. Outre la complexité, le problème principal réside dans la manière dont les États membres transposent la législation ou ne le font pas, à quoi il convient d’ajouter les nombreuses activités illégales en matière de déchets qui, en fin de compte, affectent tous les citoyens de l’UE, et les investissements à long terme qui sont nécessaires dans la gestion des déchets et les infrastructures.

Trois défis requièrent des investissements et des règles plus strictes dans l’UE et ses États membres.

Les déchets illégaux sont de plus en plus importants dans l’UE. Des volumes considérables de déchets illégaux, dont une grande proportion de déchets dangereux, sont transférés. Ces transferts illégaux constituent un délit et perturbent le traitement approprié des déchets. Les autorités responsables de l’inspection font état du manque d’informations et de leur incapacité à collecter et à retrouver les informations. Les États membres doivent veiller à respecter leurs obligations dans le cadre des directives communautaires en la matière, en ce compris la vérification de la finalité du transfert et les exigences en matière de sécurité.

Le second aspect concerne la question des sites d’incinération en Europe et des déchets qu’ils produisent : les incinérateurs ne font pas disparaître les déchets, ils les transforment en cendres, en gaz, en métaux lourds et en composés toxiques qui peuvent être dangereux pour la santé humaine et l’environnement. Des actions doivent être entreprises pour détourner les déchets des incinérateurs et promouvoir plutôt le recyclage.

Enfin, les exportations européennes de déchets vers les pays émergents et les pays en développement représentent des volumes considérables. Chaque année, entre 250 000 et 1,3 million de tonnes de produits usagés, comprenant des ordinateurs, des téléviseurs et des réfrigérateurs, contenant des substances dangereuses, sont transférés de l’UE vers l’Afrique de l’Ouest et l’Asie. Les ordures ménagères sont également expédiées vers l’Amérique latine, étiquetées comme plastique propre à des fins de recyclage. Il existe aussi de nombreux transferts de déchets entre les pays européens, y compris des transferts illégaux.

L’UE a donc un rôle important à jouer pour aider les autres pays, notamment les États d’Afrique de l’Ouest, à développer des systèmes de recyclage respectueux de l’environnement et s’inscrivant dans une perspective sociale•.

Dossier spécial - Déchets et recyclage : des travailleurs en danger

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