Fin février, la commission Emploi et Affaires sociales du Parlement européen s’est prononcée pour un renforcement de la directive protégeant les travailleurs contre les cancérogènes. Les organisations syndicales ont remporté la première manche dans leur confrontation avec l’industrie. Mais la partie d’échec se poursuit. Le patronat a plus d’un tour dans son sac, comme le montre l’enquête menée sur les stratégies des lobbys industriels pour influencer la législation européenne sur les cancers professionnels.
L’époque où de corpulents propriétaires d’usines pouvaient accumuler des profits en laissant chaque jour leurs travailleurs inhaler des poisons est depuis longtemps révolue… Après tout, ne sommes-nous pas dans l’Europe du XXIe siècle, et plus dans une filature du XIXe ? Nous n’acceptons plus que le profit puisse justifier la mise en danger de la vie humaine. N’est-ce pas ?
Malheureusement, dans le cas des cancers professionnels, c’est comme si nous l’avions accepté. De nombreux lobbys industriels ne veulent pas se soumettre à des règles plus strictes, qui pourraient sauver la vie de leurs travailleurs, parce qu’elles augmenteraient leurs coûts. Et une partie des instances européennes semble n’être que trop désireuse de faire passer les profits des employeurs avant la santé des travailleurs. En raison du lobbying de l’industrie, l’Union européenne (UE) risque de manquer une opportunité essentielle de prévenir des centaines de milliers de décès évitables dus à l’exposition aux cancérogènes sur le lieu de travail.
À l’heure actuelle, les coûts gigantesques des cancers professionnels ne sont pas supportés par les entreprises qui génèrent ces risques, mais par la société et par les victimes elles-mêmes. Dès lors, en l’absence de lois protégeant efficacement les travailleurs, il est impossible de réduire les risques. Les cancers causés par l’exposition à des substances cancérogènes sur le lieu de travail pourraient pourtant être spectaculairement réduits, voire éliminés. On estime que chaque année dans l’Union européenne quelque 100 000 décès pourraient être évités si les travailleurs étaient mieux protégés. Mais la déconnexion entre les producteurs de risques et ceux qui supportent les coûts de ces risques n’incitent guère l’industrie à améliorer la situation. Les risques ne seront réduits que si les employeurs y sont légalement contraints.
Les coûts pour les systèmes de santé des cancers professionnels dans l’UE se situent dans une fourchette allant de 2,5 à 4,5 milliards d’euros. Les coûts pour les victimes du cancer, leurs familles et leurs amis sont beaucoup plus importants encore. Ceux qui ont vécu l’expérience du cancer, comme malade ou comme proche, le savent bien. Et malheureusement, nous sommes bien nombreux dans ce cas. Il pourrait être facile de se ranger à l’idée que le cancer constitue tout simplement une réalité inévitable dans le monde moderne. Mais la conception selon laquelle les causes du cancer sont "aléatoires", et que l’on ne peut dès lors pas faire grand-chose pour le prévenir, est désormais catégoriquement rejetée par la communauté scientifique.
"L’Organisation mondiale de la santé, le Centre international de recherche sur le cancer, la Commission internationale de la santé au travail et d’autres instances considèrent qu’il est contraire à l’éthique d’admettre sur le lieu de travail des niveaux d’exposition élevés auxquels il pourrait être systématiquement remédié", a récemment déclaré Jukka Takala, un expert en matière de santé au travail. Lorsque le cancer et son cortège de souffrances et de douleurs résultent d’une exposition "non nécessaire" à des substances cancérogènes au travail, il s’agit d’une terrible injustice. Une injustice qui fait que les vies des travailleurs sont sacrifiées au nom de la maîtrise des coûts des entreprises. Et une injustice qui touche de manière disproportionnée les travailleurs les plus vulnérables.
La rhétorique du “Mieux légiférer”
Mais, en lieu et place d’une meilleure législation sur les cancérogènes professionnels, le cadre idéologique promu par la Commission européenne sous l’intitulé "Mieux légiférer" revient à prétendre que les "meilleures" lois équivalent à des lois qui sont plus favorables aux grandes entreprises. "Mieux légiférer" s’emploie à réduire la "charge" de la réglementation sur les entreprises, souvent au détriment des travailleurs, des consommateurs et de l’environnement. Et le cadre "Mieux légiférer" a créé des opportunités nouvelles pour l’industrie en réorientant les prises de décision au niveau communautaire dans une direction favorable aux intérêts des entreprises.
La révision de la directive de l’Union européenne sur les agents cancérogènes et mutagènes au travail montre comment l’industrie peut employer les outils et la rhétorique du "Mieux légiférer" pour affaiblir une législation visant à protéger la santé des travailleurs. Les lobbys du secteur ont utilisé des euphémismes comme "la simplification" de la réglementation, la réduction des "charges" qui pèseraient sur les entreprises, ou "l’harmonisation" de règles différentes, un langage particulièrement apprécié par une Commission qui s’est donné pour mission de réduire la "paperasserie administrative". Les efforts déployés par l’industrie lui ont permis de gagner dix ans. Dix années durant lesquelles 100 000 décès annuels générés par les cancers professionnels auraient pu être évités. Un million de vies dont on n’a nullement tenu compte.
Lorsque, grâce à la pression des syndicats, des agences sanitaires et d’un certain nombre de gouvernements des États européens, la Commission s’est finalement vue forcer la main, elle a élaboré une proposition qui prévoyait des valeurs limites d’exposition trop peu nombreuses et bien trop élevées. La proposition de la Commission, en mai 2016, ne comportait que 13 valeurs limites d’exposition professionnelle contraignantes pour les substances cancérogènes, tout en promettant d’en ajouter 12 autres avant la fin de 2016. Mais cette promesse n’a pas été tenue : au début du mois de janvier 2017, la Commission n’avait ajouté à la directive que sept substances supplémentaires et seules cinq d’entre elles étaient assorties de valeurs limites. Parmi les absences notables, figuraient les émanations de moteurs diesel, auxquelles sont pourtant exposés dans le cadre de leur travail trois millions d’Européens.
Ce chiffre total de 18 valeurs limites contraignantes repris dans les deux propositions, et dont bon nombre sont trop élevées pour protéger correctement les travailleurs, se situe bien loin des 50 limites d’exposition recommandées par l’institut national néerlandais pour la santé publique et l’environnement, et prônées par les gouvernements néerlandais, belge, allemand et autrichien. Il se situe encore plus loin des 71 substances et processus considérés par l’Institut syndical européen (ETUI) comme nécessitant une valeur limite d’exposition dans l’ensemble de l’UE.
Les propositions de la Commission n’ont pas déplu à tout le monde : de nombreux lobbys du secteur ont manifesté leur satisfaction. L’examen plus approfondi des dossiers contenant la correspondance échangée entre des groupes industriels et la Commission européenne permet de mettre en évidence certaines tactiques utilisées par les lobbys pour retarder la révision de la directive et pour en affaiblir la portée. Leur technique favorite était de critiquer les études dont les résultats ne servaient pas leurs intérêts, ces dernières étant qualifiées de scientifiquement peu fiables, et de promouvoir d’autres études allant dans leur sens. Ces lobbys ont également cherché à accroître leur influence par l’entremise d’une multiplication des études d’impact. Et certains groupes d’intérêts ont même cherché à faire valoir certaines règles communautaires au détriment d’autres, en vue que l’option la moins "lourde" pour la bonne marche de leurs affaires l’emporte.
La saga de la poussière de silice
Le cas de la silice cristalline alvéolaire, mieux connue sous l’appellation de poussière de silice, illustre comment le mythe de l’autorégulation a été utilisé par l’industrie pour échapper à une législation contraignante. L’exposition à la poussière de silice est fréquente, notamment dans la construction, les mines et la métallurgie. Elle peut causer le cancer du poumon. Le secteur a réussi pendant dix ans à ce que la poussière de silice ne figure pas dans la directive sur les substances cancérogènes, en prétendant que l’accord NePSi, un accord volontaire sur de "bonnes pratiques dans le cadre de la manipulation et de l’utilisation de la silice cristalline", était suffisant pour protéger la santé des travailleurs. Il s’agit d’une tactique classique de l’industrie pour éviter l’adoption d’une réglementation en prétextant que le secteur s’est déjà engagé à s’attaquer à la problématique en question.
Il n’est même pas possible de mesurer les effets concrets de l’accord NePSi, notamment en termes d’abaissement des niveaux d’exposition des travailleurs. Cet accord se focalise en effet sur la sensibilisation du secteur et sur les activités de partage des "meilleures pratiques", ce qui lui vaut d’ailleurs de bénéficier de subventions publiques provenant de la Commission ! Et cela alors même que ce qui est réellement nécessaire, ce sont des règles strictes et applicables. En dépit de son inefficacité, l’accord NePSi s’est révélé être un outil utile pour le secteur pour repousser toute réglementation efficace en matière de poussière de silice.
Vingt associations industrielles, sous la direction de l’Industrial Minerals Association (IMA) Europe, ont adressé à la Commission un courrier lui recommandant, comme "aucun progrès ne peut advenir sans un engagement de l’industrie", d’adopter l’approche consistant à réduire les expositions aux poussières de silice "par l’utilisation des bonnes pratiques" (c’est-à-dire sur une base volontaire), plutôt que d’adopter des valeurs limites contraignantes. Ces associations ont également suggéré que si la Commission réglementait néanmoins les émissions de poussière de silice, les signataires de l’accord NePSi devraient en être exemptés. Il s’agit d’une demande parfaitement ridicule : "exemptez-nous d’observer une législation destinée à protéger la santé des travailleurs, parce que nous protégeons déjà volontairement la santé des travailleurs !", semble dire l’industrie.
Les lobbys du secteur ont également soutenu que la directive sur les substances cancérogènes ne devrait pas inclure la poussière de silice parce que cette poussière est "présente partout". Il s’agit d’une attitude vicieuse. Comme la poussière de silice constitue un danger dans de nombreux secteurs et affecte des millions de travailleurs, il faut y voir au contraire une raison supplémentaire de l’inclure. Les associations en question ont également suggéré une plus grande implication des secteurs industriels concernés, y compris par l’entremise d’évaluations d’impact. Mais les évaluations d’impact de type "analyses coûts – bénéfices", basées sur les éléments apportés par les acteurs concernés, sont établies du point de vue de la compétitivité, en reléguant au second plan la protection de la santé des travailleurs.
Lorsqu’il est apparu clairement qu’il n’était plus possible d’éviter ou de contourner une limite d’exposition à la poussière de silice, les lobbys ont changé de tactique et ont essayé de faire en sorte que cette valeur limite soit mise en place sous la forme d’une réglementation moins "lourde". La Industry Silica Task Force, qui regroupe de multiples groupes d’intérêts, dont IMA-Europe, a commandité une étude auprès d’une société de consultance. L’étude a conclu qu’une valeur limite d’exposition à la silice, conformément à la directive sur les agents chimiques, coûterait nettement moins cher à l’industrie qu’une valeur limite établie sur base de la directive sur les cancérogènes, en raison des exigences plus strictes de gestion des risques de cette dernière. Une évaluation juridique a toutefois exclu cette possibilité, ce qui a mis fin à cette stratégie de l’industrie, à moins bien sûr que la stratégie n’ait eu pour but que de gagner du temps.
En fin de compte, ce sont tout de même les intérêts de l’industrie qui ont été privilégiés : la Commission a proposé une valeur limite deux fois plus élevée que celle recommandée par les syndicats et que celle qui existe aux États-Unis. Cette valeur limite n’est pas en mesure d’empêcher dans l’Union européenne les quelque deux mille décès annuels dus à l’exposition à la poussière de silice.
L’industrie et REACH
Certains lobbys industriels ont également cherché à ce que la législation sur les cancers professionnels permette de les exempter du respect de REACH, la législation communautaire sur les produits chimiques. Sous la coordination du bureau de consultance en lobbying Hanover Brussels, ces industriels ont lancé une offensive sous le nom d’Initiative intersectorielle pour une meilleure réglementation de la gestion des produits chimiques (Cross-Industry Initiative for better regulation in chemicals management). Leur stratégie s’est concentrée sur les objectifs de simplification et d’élimination des "doubles emplois" de la campagne "Mieux légiférer". L’initiative réunissait différents groupes de lobbyistes, notamment le lobby de l’automobile ACEA, le groupe représentant les grosses sociétés américaines AMChamEU, le lobby de la métallurgie Eurométaux et celui du secteur minier Euromines.
Leur calcul cynique consistait à obtenir, dans le cadre de la directive sur les agents cancérogènes, des valeurs limites d’exposition qui ne soient pas très strictes et appliquées sans beaucoup de détermination. Ils faisaient ainsi le pari que les produits chimiques pourraient échapper aux exigences coûteuses de la procédure d’autorisation voulue par REACH, en prétendant que la réglementation serait tout aussi adéquatement mise en œuvre dans le cadre de la directive sur les cancérogènes. En d’autres mots, ils prétendaient qu’il n’était pas nécessaire d’avoir deux filets de sécurité : la gestion du risque dans le cadre de REACH et les limites d’exposition dans le cadre de la directive sur les cancérogènes constituant, de leur point de vue, un double emploi superflu. Conclusion : il ne faudrait dès lors conserver que l’option la moins "lourde" pour les entreprises.
Mais REACH et la directive sur les cancérogènes ne font pas double emploi. Leur champ d’application et leurs objectifs sont différents et ils sont tous deux nécessaires. REACH, par exemple, est plus efficace pour encourager le remplacement des substances les plus dangereuses par des alternatives plus sûres. Ce règlement prend par ailleurs comme point de départ un risque intrinsèque lié aux produits chimiques, alors que la directive sur les agents cancérogènes tient compte de la faisabilité, c’est-à-dire qu’elle n’élimine pas tous les risques. À la différence de REACH, la directive sur les cancérogènes ne s’applique pas aux consommateurs, mais seulement aux travailleurs – à l’exception des travailleurs indépendants. Renoncer au mécanisme d’autorisation de mise sur le marché tel que le prévoit REACH en prétextant qu’une valeur limite existe dans la directive sur les cancérogènes, ouvrirait de dangereuses failles dans l’édifice européen de prévention du cancer.
L’initiative industrielle n’a pas seulement cherché à mettre en concurrence les différentes règles communautaires. Elle entendait également donner davantage de poids aux acteurs économiques, au détriment du Parlement européen, dans la détermination des valeurs limites d’exposition. Avec sa demande apparemment innocente d’une "approche plus moderne et plus légère" dans l’adoption des valeurs limites, elle a plaidé pour que les secteurs les plus touchés "soient invités à contribuer" à des évaluations d’impact. De manière encore plus dérangeante, l’initiative a plaidé pour une "procédure décisionnelle moins lourde" de fixation des valeurs limites, via des procédures qui impliquent seulement la Commission (perméable à l’influence du secteur) en contournant la seule instance élue de l’UE, à savoir le Parlement européen.
De manière inquiétante, la Commission a semblé réceptive aux idées de l’initiative intersectorielle. La correspondance échangée montre des fonctionnaires de la Commission évoquer les "renseignements précieux" et les "suggestions judicieuses" de l’initiative comme étant "particulièrement bienvenus", la Commission étant "heureuse" d’organiser de futures rencontres pour en discuter. Des notes relatives à une réunion tenue en janvier 2016 ont révélé que les propositions de l’initiative seraient examinées par la plateforme REFIT de la Commission dans le cadre de son programme de réduction de la "charge" que la législation communautaire ferait peser sur les entreprises. Un avis de juin 2016 a montré que les souhaits de l’initiative avaient été repris par le groupe des représentants des gouvernements de la plateforme REFIT, en faisant écho à la rhétorique de l’initiative et en indiquant que le mécanisme d’autorisation prévu par REACH pourrait ne pas être nécessaire lorsque les directives en santé au travail fournissent "un contrôle réglementaire des risques" jugé suffisant.
Le Parlement ne se laisse pas embobiner
En octobre 2016, lors d’une audition devant la commission du Parlement européen pour l’emploi, l’association des employeurs BusinessEurope (le lobby le plus influent à Bruxelles pour défendre les entreprises) pressait les parlementaires de ne pas modifier la proposition de la Commission afin de ne pas ralentir les procédures de révision de la directive sur les cancérogènes. Cette attitude était prévisible dans le chef de l’industrie, qui était très satisfaite de la proposition faible et décevante de la Commission. Elle ne voulait pas que le Parlement y apporte des amendements pouvant mettre à mal ses profits en exigeant d’elle qu’elle protège correctement les travailleurs. Mais comme l’Europe sera coincée pendant longtemps par les valeurs limites d’exposition figurant dans la directive, les organisations de travailleurs estimaient au contraire nécessaire de s’accorder du temps pour aboutir à des valeurs limites suffisamment protectrices et pour intégrer des substances dangereuses supplémentaires dans la directive.
En janvier 2017, toute une série de lobbys du secteur, dont BusinessEurope, ECFIA, IMA-Europe et Eurométaux, ont écrit à la commission Emploi et Affaires sociales du Parlement européen. Ils entendaient empêcher l’adoption d’amendements favorables à des valeurs limites d’exposition plus strictes (c’est-à-dire plus basses), à un meilleur suivi de la santé des travailleurs, ou à l’ajout de substances dangereuses supplémentaires (y compris de substances toxiques pour la reproduction). Ils soutenaient que le partage des meilleures pratiques entre les entreprises rendait superflue une réglementation plus stricte et ils exprimaient des craintes quant aux "discussions difficiles et traînant en longueur avec le Conseil et la Commission" que de tels amendements pourraient entraîner.
Il s’agit d’un argument extraordinairement faible : invoquer des discussions éventuellement "longues et difficiles" comme une raison de ne pas toucher à une proposition législative inadéquate est absurde. C’est le rôle des institutions communautaires de s’engager dans des discussions approfondies afin d’adopter des règles qui servent véritablement l’intérêt public. Et c’est le travail des parlementaires de modifier les propositions de la Commission afin de mieux tenir compte des intérêts des citoyens qui les ont élus. Leur rôle n’est pas de protéger les bénéfices des entreprises au détriment de la santé de millions de travailleurs en Europe.
Le résultat de ce long combat entre les intérêts du secteur et la santé des travailleurs dépendra en fin de compte de la manière dont nos législateurs estimeront les coûts supportés par les entreprises par rapport à la vie humaine. 2017 représente une année charnière dans cette bataille.
Une première victoire a été remportée par les partisans d’une législation plus protectrice des travailleurs face aux risques cancérogènes. Le 28 février dernier, la commission Emploi et Affaires sociales du Parlement européen a, à une très large majorité, voté des amendements qui proposent notamment des valeurs limites plus strictes que celles établies par la Commission pour les poussières de bois, le chrome hexavalent et la silice cristalline. C’est sur cette base que le Parlement négocie depuis mars le texte de la directive avec le Conseil des ministres.
La manière dont ces amendements résisteront aux pressions du lobbying de l’industrie constitue un test fondamental. Il est d’une importance essentielle, – et c’est aussi une question de justice –, que les institutions de l’UE s’accordent sur cette législation, en reconnaissant que les profits des entreprises ne peuvent jamais être une justification valable pour mettre en danger des vies humaines•.
Pour en savoir plus
Cet article est basé sur le rapport de décembre 2016 publié par Corporate Europe Observatory, Using ‘Better Regulation’ to make things worse : Industry tactics to delay and weaken workplace cancers law, par Rachel Tansey, https://corporateeurope.org/environment/2016/12/better-regulation-make-things-worse